[討論]江油的未來劃區還是成地級市 江油[討論]江油的未來劃區還是成地級市
人民網
　　近日，財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直 接管理縣財政改革。
《意見》中明確，資金往來方面， 省與市、縣之間建立財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。

　　省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。

　　我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，這一模式在過去近30年中，一定程度上發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發展，其對縣 域經濟發展的制約作用 也日益顯現，我國基層財政尤其是縣鄉財政困難問題進一步凸顯。
進入21世紀以后，一些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點。

　　本刊記者專訪了財政部財政科學研究所所長賈康、中共中央黨校研究室副主任周天勇，請兩位專家就“省直管縣”財 政改革闡述觀點。

　　政府財政 層級“ 簡五成三”
　　大地：財政部近日提出，到2012年底前將在  全國大部分地區推進“省直管縣”財政改革。
這項改革的核心內容是什么？
　　賈康：我國現行政府財政層級有五級，相應形成了中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉四對財政關系。
雖然《預算法》規定“一級政府、一級預算”，各級政府是獨立的利益主體，但現實中這四對財政關系是由行政隸屬關系決定的 ，上級政府對下級政府的行政權力體現為具備決定下級的收入分配和支出責任的經濟權力，于是下級就不可避免地扮演著上級的“代理人”角色。

　 　我國是世界上政府層級 最多的國家，有五級政府層級。
從國際經驗來看，政府層級越多，則要求有更多的稅種與之匹配，這樣有利于收入分配。
我國現有22個稅種，與其他國家相比并不算多，將22個稅種在五級政府之間分配則更加困難。
另外，從稅 收的屬性和各稅種的不同特點來看，將稅源在三級政府間劃 分相對容易，而在五級政府間劃分則較難。
有鑒于此，政府財政層 級改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，并適時輔之以“鄉財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡化為三級。

　　大地：減少政府層 級是一個必然 趨勢？
　　周天勇：對。
從我 們的行政框架上講，最終要把政府層級改革為三級，也就是中央、 省和縣市。
為什么要壓縮成三級政府呢？首先，現在的通 信、交通、網絡等等手段，已經從技術等各方面為減少政府層級創造了條件。
具體來說，現在不像過去交通不便，信息 不暢，管理起來幅度很大。
過去從一個縣到省里，可能得要七八個小時，現在有高速公路以后兩小時就到了；還有通信，過去電話都不通 ， 現在每人都帶個手機。

　　其次，減少政府層級的目的就是要提高效率、降低政府的運 營成本。
從現在五級政府來看，經濟管理的審批、監督等周期太長，環節太多，影響經濟的發展。
而且五級政府需要很多很多的人員、車輛、辦公設備、辦公大樓等等，這在財政上是個巨大的負擔。
所以我們推進這樣一項改革，就是提高效率和減少成本。

　　 “省直管縣”財政改革的主要目的是強縣，通 過發展縣域經濟吸收農業剩余勞動力，把縣一級作為區域經濟發展的 增長點。

　　“市管縣”掣肘縣域經濟發展
　　大地：新中國成立后，中國一直是中央、省、縣三級行政機構，但從上世紀80年 代逐漸演變成為中央、省、市、 縣、鄉（鎮 ）五級。
“市管縣”發揮了怎樣的作用？
　　賈康：這里面有一個時代背景。
改革開放以后，隨著中心城 市作用的增強，一些發達 地區率先試行撤地設市，探索“市管縣”體制。
1982年2月，黨中央、國務院專門頒發文件，提出要積極試行地、市合 并，逐步實行市領導縣 的體制。
這一體制的確立，打破了市縣之間的行政壁壘，改變了原先城鄉分割、工農分離的格局，有利于發揮中心城市的輻射功能 ， 帶動所轄縣（市）的發展。

　　大地：“市管縣”將退出歷史舞臺，原因何在？
　　賈康：近年來，我國市場化、城市化、工業化進程加快 ，“市管縣”體制的弊端逐步顯現：一是“市管縣”體制從行政、財政等方面確立了市一級的領導與中心地位，各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權；二是縣級的資金和資源由市級政府集中管理和配置，在一些地方出現了 資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農村基礎設施和農村社會事業 的投入，嚴重 制約了縣域經濟社會的發展；三是在當時撤地設市的過程中，一些地級市是因 政策的原因被推 上了中心城市的位置，而實際上，這些地級市的經濟實力與所轄縣（市）相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣（市）的發展，這就 不可 避免地產生一些問題和矛盾。

　　 大地：“首先 實行財政'省直管縣'，最后達到行政'省直管縣'。
”許多學者都持有這種 觀點 。
財政“省直管縣”與行政“省直管縣”是什么樣的關系？
　　賈康：可以這 樣說，“省直管縣”財政改革雖然僅僅限于財政體制，但它 是“省直管縣”改革邁出的重要一步，為行政上的“省直管縣”體制奠定了基礎、創造了條件。
隨著經濟和社會的發展，在有條件的地方，“省直管縣”將依法向減少行政層級的行 政體制改革深化。

　　進入21世紀以后，一 些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點 。
浙江省率先出臺了政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣（市）部分經濟管理權限，江西、吉林、山東、安 徽、河南等省也陸續推出了省直接管理縣（市）的財政體制改革試點，進一步擴大縣級政府經濟管理與社 會管理的權限，以加快縣域經濟的發展。

　　大地：這些陸續推出的“省直管縣”財政改革試點，效果如何？ 
　　周天勇： 比較明顯。
從效果來看，第一個好處是避免“市刮縣”，有的市財政集中縣里的財政，把縣里的錢集中起來到市所在地搞 建設，提高工資等等。
而中央和省的一些專項轉移支付，比如說對農業、水利等 等，可以不通過地級市這一 級 ，直接轉移到縣和縣級市。
這樣就避免了地級市在中間扒一層皮的不合理情況發生。
另外，縣級財政相對獨立、省直管縣財政也提高 了縣一級發展經 濟的積 極性。
這對于壯大縣域經濟，把縣級市或者縣城所 在鎮發 展為經濟增長點，也有非常積極的意義。

　　必須看到的是，縣財政省直管以后，減少了 財政運轉的層次 ，提高了財政運轉的效率。
“省直管縣”財政體制實現了一級政府、一級財政、一級稅收，有利于建立合理的財政稅收體制。

　　“劃小省級區域”紓解壓力
　　大地：“省直管縣”會導致省級政府的 壓力驟增，您有什么建議？
　　周天勇： 從現在我們省級政府管理的幅度來看，有一些人口大 省，區域大省和經濟大省管理的幅度太大。
美國3億人口 有50個州級單位，中國13億人口只有30多個省級 單位。
顯然是管理幅度太大。
從現在的“省直管縣”改革來看，像海南管理縣的數量就比較少，重慶管理的區縣數量也比較合理。
從它們改革的經驗和成效來看，提高了辦事效率，節約了行政費用。
下一步有必要結合“省直管縣”，劃小省級區域的改革聯動 。
從省一級區域的數量來看，我認為可能全國 65個左右比較合適。

　　大地：有人指出，現在要將縣從市中剝離開來，相當于對地級市“斷筋取 肋”。
將來 是否會取消地市一級？
　　周天勇：不是取消地市一級，也不是降低它的行政 級別，而是縮 小它的管理范圍。
也就是說，它不再管理縣和縣 級市的事務、收入、支出、轉移支付、組織人事等等，它只管它的幾個區。
實現三級政府改革以后，縣一級政府的行政級別可能要升半格，比如說副廳級。
從遠期來看，基層政府就是地 級市、縣，其它的 區和鄉鎮都要改革為市縣政府的派出機構。

　　大 地：有一種現象值得關注，“省直管縣” 前一些地級市加快運作“縣變區”。

　　周天勇：一些地級市怕三級政府以后有一些縣脫離它們的管理，這樣就把縣改成區，以后永遠是自己管轄了。
出于這么一個目的，全國許多地方的地級市掀起了縣改區的舉動。
但這也要分兩種情況來看：一種情況，地級市與縣在空間、交通、 經濟上，聯系都非常密切,比如有的地級市很小，這個縣把地級市包圍了，地級市一點發展空間都沒有，像這樣的縣改為地級市的區，我認為還是有一定道 理的；另一種情況，一些縣與地級市在空間上 離 得很遠，經濟上聯系不大，這樣的縣改為地級市的區，我認為比較牽強，不合理。

　　我個人覺得，縣改區這種區劃調整，在三級政府改革過程中，在“省直管縣”財政體制改革過程中，應當先暫停 下來。

　　“省直管縣”改革可分三步走
　　大地：“省直管縣”財政改革面臨的阻力在哪里？
　　賈康：“省直管縣” 財 政改 革在試點過程中已經暴露出一些矛盾 和問題，尤以管 理體制問題突出。
“省直管縣” 財政體制實行后，試點縣在財政上實行省直接管理 ，市、縣財政平行對省級財政，但其它權限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權、財權、事權配置不一致，產生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

　　其次，工作程序還沒有理順。
“省直管縣”財政體制實行后，省、市、縣三級政府 運行方式、工作方法 、規章制度等還不能完全適應新的管理體制，一些市直部門認為試點縣應 由省直管，有時不愿再為縣里 服務，有的權限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運作。

　　再者， 對“窮市”的影響很大。
在現行中央和省里的財政轉移支付中，有的項 目資金只對縣，致使經濟實力弱的“窮市”就得不到 優 惠政策，自身發展受到影響。
同時，上級安排給縣里的項目需要市里配套資金，而“窮市”因自身財力 有限，配套資金根本無法到位。

　　大地： “省直 管縣”財政改革采取的步驟，您有什么好辦法？
　　賈康 ：“省直管縣”改革應分步實施。
我們認為，我國的“省 直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各 省 的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導 地位；第二步是市和縣分治，相互 不再是 上下級關系，統一由省直管，重新定位市和縣的功能；第三步是市改革，擴大市轄區范圍，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市（級別可保留，人員逐漸調整），市縣分置，省直管縣。

　　大地：在您看來，“省直管縣”改革能否“一刀切”？
　　賈康：我 國地域遼闊，地區間差異較大，“省直管縣”改革不宜采取同一模式，而 應因地制宜，區別對待。
具體模式選擇如下：一是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶4個直轄市 和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等計劃單列市，可加大推進“撤縣建區”的力度；特別 發達和比較發達的地級市也可擴 大管轄范圍，改近郊部分鄉鎮或縣為市轄區，為市的發展留下空間。
二是在西部面積比較大的 欠發達地區，如青海 、新疆、西藏、 內蒙古等省區，在區劃沒有 調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。 
三是在上述兩種情況外的大部分區域，特別是經濟比較發達的區域，積極探索“省直管縣”改革，條件成熟時盡快全面實施。

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