卓賢：推動單中心城鎮化向多中心都市圈化發展 卓賢縣

中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗前不久在全國戶籍制度改革推進電視電話會議上表示，要完善城鎮化布局，提升城市功能與宜居水平，為戶籍制度改革創造有利環境。
8月9日，本報記者通過電話聯系了正在哈佛大學訪學的國研中心發展戰略和區域經濟研究部四室主任卓賢，他對21世紀經濟報道分析，我國行政資源在大城市中心城區過度集中，扭曲了城鎮化資源配置，導致了大城市無法形成多中心的發展模式。
未來，應打破城市行政等級下的資源配置機制，推動傳統單中心城鎮化向多中心都市圈化發展。
預計常住人口城鎮化率的飽和值為75%
《21世紀》：你對今年和未來十年的常駐人口城鎮化率有何預測？
卓賢：我們對城鎮化率有一個長期的跟蹤預測。
今年，我們繼續沿用Logistic模型預測中國未來的城鎮化發展趨勢。
根據我國1981—2016年的城鎮化率歷史數據，我們估算出我國常住人口城鎮化率的飽和值為75%。
通過外推，我們得到未來我國城鎮化率預測值：2017年常住人口城鎮化率達58.6%，比2016年提高約1.2個百分點；我國常住人口城鎮化率預計將在2019年突破60%，2033年突破70%；10年之后的2026年達66.7%，未來10年平均每年提高0.92個百分點。
《21世紀》：驅動未來十年城鎮化年均增長0.92個百分點的人口增長動力來自哪里？
卓賢：未來驅動城鎮化的動力結構將從城鄉人口遷徙為主轉向就地城鎮化為主。
城鎮人口的增長有三個來源，分別是城鎮人口自然增長、農村人口遷徙到城鎮以及就地城鎮化。
由于生育政策的調整和城鎮人口基數的擴大，城鎮人口自然增長的規模和比重會略有提升；鑒于農村現有人口年齡結構將進一步老化，地理意義上的城鄉人口遷移的比重會下降；隨著大城市向郊外蔓延以及城鄉一體化的發展，就地城鎮化將逐漸成為城鎮化的重要動力。
中國城鎮化受困于單中心城市模式
《21世紀》：盡管我國城鎮化率增長勢頭很快，但其空間發展不平衡的問題日益突出。
這種不均衡都有哪些表現？
卓賢：我國城鎮化的空間結構主要表現出兩方面的不平衡。
首先，特大城市“城市病”和中小城市活力不足并存。
近年來，特大城市和部分大城市集聚的正外部性越來越明顯，分工更加細化和專業化，創新潛力充分釋放；但同時也面臨著人口規模過于集中、交通擁堵加劇、環境污染突出、住房價格高企等問題，集聚的負外部性也很突出。
另一方面，在城鎮化率剛剛超過50%、城鄉人口轉移尚有很大空間之際，很多中小城市卻處于規模增長較慢甚至收縮的狀態，遠未達到集聚的最優規模。
第二，特大城市和都市圈內部的空間發展失衡。
在現有城市行政管理體制下，公共資源的配置具有較強的路徑依賴特征，行政資源和優質公共服務資源（重點中小學、三甲醫院等）集中在傳統主城區，造成特大城市主城區出現產業和人口過度聚集。
與此同時，特大城市周邊區縣的公共服務在總量上供給不足，在質量上則與主城區有較大的落差，未能在都市圈范圍內形成人口分布比較均衡的格局，大部分人口集聚在主城區。
城鎮的空間布局取決于市場主體的區位決策。
在一個城市體系中，中心城市或城市的中心地區有一種“向心力”，它能為居民和企業提供各種便利（如高收入就業機會較多、勞動市場的匹配度高、技術外溢效應強、通勤和運輸成本低等），吸引人口和其他要素集聚。
與此同時，中心地區也存在一種“離心力”，比如高土地租金導致的高房價、過度集聚促發的環境污染和交通擁堵等，會引導各類經濟活動遠離中心城市或城市的中心。
為此，城市經濟學引入了“空間均衡”的概念。
居民、企業和城市開發商在做出區位決策時，會綜合考慮城市向心力和離心力的收益而開展空間套利活動，在最終形成的空間均衡下，市場主體任何改變地理位置的行為都不能獲得額外的收益。
以居民決策為例，在中心城市或城市中心地區定居，所獲得的高收入、低通勤成本等好處會被高房價、高環境污染等壞處所抵消，其綜合收益與外圍城市和城市外圍地區的居住者相當。
在市場化的條件下，空間均衡的力量將引導城市發展為多中心的模式。
《21世紀》：《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》已經提出，“推進中心城區功能向1小時交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”。
你如何評價我國的都市圈發展現狀？
卓賢：我國正處在由傳統單中心城鎮化轉向多中心都市圈化的關鍵階段。
從現代國際大都市空間格局的演變經驗來看，多中心的都市圈化通過產業分工、軌道交通和通信系統，將都市圈內的大城市和中小城鎮整合成一個高效的城市生產生活網絡，既能夠實現要素集聚的正外部性，又能夠避免單中心模式過度集聚的負外部性。
但在中國，過于集中的行政資源有可能扭曲城市資源的配置，使得城鎮化受困于單中心城市模式帶來的弊端，無法實現都市圈化發展。
如何推動中國向多中心都市圈化發展
《21世紀》：能否以北京和上海為例，來論證這些城市為何并未實現很好的都市圈化？
卓賢：我們通過典型的特大城市的人口密度國際比較來分析特大城市單中心發展的現狀。
我們選取了北京、上海、東京和紐約四個國際大都市，分別確定天安門廣場、人民廣場、銀座、曼哈頓區中部作為四個都市圈的中心，并基于各城市的街道數據，測算半徑10至50公里范圍內的人口密度。
對于跨越各個半徑范圍的地區，我們用“地區總人口×該地區在相應半徑范圍的面積比重”來估算對應區域的人口。
對典型國際大都市人口密度的比較顯示，我國大都市人口過度集中在中心地區。
在0到5公里核心區域上海密度最高，達到了3.6萬人/平方公里，紐約是2.6萬人/平方公里，北京是2萬人/平方公里，而東京只有1萬人/平方公里。
然而，在10公里到20公里的范圍，北京和上海的人口密度分別降了1萬人，有一個斷崖式的下降，東京的變化比較平穩。
到半徑20—30公里的圈層，北京和上海的人口密度已經分別下降為東京的30%和42%，北京比郊區化蔓延的紐約還要低432人/平方公里。
《21世紀》：當前對我國城市規模的討論，有兩個截然不同的方向。
一種觀點認為特大城市人口密度還有提升的空間，人口規模還應該再擴大。
另一種觀點認為特大城市的城市病問題嚴重，而中小城市規模發展不足，應大力發展中小城市。
你怎么看？
卓賢：這兩種觀點似乎把“大城”和“小市”的發展對立起來。
從上述分析來看，在北京、上海的都市圈內，靠近行政中心的區域聚集了過多人口，但城市周邊的人口密度出現了較為明顯的下降，未能形成多中心的都市圈形態。
國際大都市圈的發展經驗表明，都市圈內的大城市和中小城市的發展應該是互為條件、互相促進的。
在下一階段新型城鎮化進程中，我們要推動單中心城鎮化向多中心都市圈化發展，其中的關鍵是要打破城市行政等級下的資源配置機制。
《21世紀》：具體來說，你有哪些政策建議？
卓賢：首先，弱化行政等級對公共資源配置的影響。
要從根本上改革公共資源按行政等級分配的方式，促進公共資源在城市內部和城市之間的合理配置。
在城市經濟活動邊界日益交叉的背景下，應建立跨區域城市發展協調機制，打破城市經濟與城市管理的行政壁壘，在城市內部區縣之間以及跨域城市間明確分工定位、銜接發展規劃、實現成本共擔與利益共享，促進不同行政等級的城鎮聯動發展。
第二，下放城市管理權限，釋放中小城鎮的發展活力。
打破等級化的城市管理體系，城市不論行政等級高低和人口規模大小，均應擁有同等的法定權利，尤其要取消土地征用指標計劃層層下達的制度。
制定科學合理的設市標準，新標準不應過多關注行政級別、經濟總量規模等指標，而應重點考慮人口密度和人口規模。
加快拓展部分強縣和特大鎮的城市功能，以下放事權、擴大財權、改革人事權以及強化用地指標保障等為重點，提高部分強縣和特大鎮管理權限，允許按照相同人口規模的城市市政設施標準進行建設發展。
第三，調整跨行政區的城市管理體制，解決大城市周邊地區政府治理碎片化問題。
建立都市圈內部各城市的協同發展機制，進一步完善城鎮空間布局，縮小中小城市與大城市之間在醫療、教育、養老等規模和質量方面的差距，依托交通、通訊、供電、供排水等硬件基礎設施鏈接，增強中小城市的吸引力，形成合理分工關系和多元化功能組合的城市網絡體系，培育融集聚效應和輻射效應于一體的大都市圈。
第四，有序發展具有特色資源、產業支撐、區位優勢和文化底蘊的小城鎮。
通過擴權增能、加大投入扶持力度、更多依靠市場主體參與，促進鎮企融合發展，因地制宜培育休閑旅游、商貿物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承等專業特色鎮。
但在這一過程，需要特別注重市場導向，不能形成新的過剩產能。

卓賢：推動單中心城鎮化向多中心都市圈化發展卓賢縣

(所屬部門：昆明國旅旅行社客服部)

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