地名視點 中國行政區劃改革思路
地名視點|從新中國行政區劃變革談當前行政區劃調整
導讀
行政區劃事關國家政治、經濟、社會發展全局，是重大戰略性問題。
行政區劃改革調整須根據政治、經濟和行政管理的需要，依照法律規定，在充分考慮經濟地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣等因素的基礎上，綜合考慮，全面權衡，在保持相對穩定的前提下謹慎進行。
行政區劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的，但它又是相對穩定的，因此有時讓人覺得它從來就是目前這個樣子。

青島市部分行政區劃調整動員會（資料圖）
行政區劃，一個聽起來熟悉，但又不很明了的詞匯。
按專業書籍的解釋，行政區劃就是國家對行政區域的劃分。
國家根據行政管理和政治統治的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素，實行行政區域的分級劃分和調整，將國家劃分為若干層次、大小不同的行政區域系統，并在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關。
由此可見，行政區劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的。
但它又是相對穩定的，因此有時讓人覺得它從來就是目前這個樣子。
譬如，我們自己的國家，行政區劃似乎自古沒變一般。
其實不然，這種變動一直在進行，有時還是很大規模的。

曾經撤掉了10個省
新中國成立時，全國一共有52個省級行政區，包括29個省、12個直轄市、9個行署區、l個自治區（內蒙古）、1個地方（西藏）。
現在看來讓人有點詫異的是，那時東北地區劃為9個省，直轄市不光南京、武漢、廣州、重慶、沈陽這樣的大城市，還包括撫順、鞍山、本溪等中小城市。
后3個市成直轄市，可能與它們是煤炭鋼鐵基地有關。
新中國成立后的四五年里，對省級區劃進行了大刀闊斧的裁撤，一共撤掉10個省、9個行署區、9個直轄市、一個地方；新成立了4個自治區，省級行政單位變為30個。
這種裁撤，和內蒙古自治區的成立有很大關系。
內蒙古自治區是1947年5月成立的，這是我們黨維護國家疆土完整、民族團結的一件大事。
1945年9月，日本剛剛投降，偽蒙疆政府法院院長補英達賴糾集一些王公貴族、民族上層和蒙古族青年知識分子，在蘇尼特右旗成立了一個“內蒙古共和國臨時政府”，并派出外交使團，尋求外援。
此事引起中共中央的嚴重關注，指派烏蘭夫去處理。
10月間，烏蘭夫只帶了少數隨員，來到了這個“臨時政府”的所在地，在十分困難而危險的條件下展開工作。
他積極宣傳黨的民族政策，做爭取青年的工作，很快便收到了明顯效果，成功地解決了這一事件。
幾乎是在同一時間，內蒙古東部地區一些偽滿官吏、封建上層和具有分離傾向的人也在進行分裂活動，公開搞“內外蒙合并”。
中共中央電示：“在目前我們控制熱察、發展東北、取得華北優勢的方針下，內蒙古在戰略上具有極重要的地位。
適當的解決內蒙古民族問題，不僅關系內蒙古民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的后方。
”
烏蘭夫根據中共中央的指示，經過認真籌備，于1945年11月25日，在張家口召開了內蒙古盟旗代表會議，成立了內蒙古自治運動聯合會。
這是一個廣泛的統一戰線組織，任務是統一領導內蒙古自治運動。
同年11月，開始同東蒙代表接觸，12月派出工作團去東蒙開展工作。
1946年4月3日，由自治運動聯合會與東蒙自治政府各派7名代表參加的研究東西蒙自治運動統一的會議在承德召開了，這就是內蒙古歷史上有名的“四三會議”。
經過烏蘭夫多方努力，雙方終于統一了思想，達成共識：內蒙古地區在中國共產黨領導下，實行民族區域自治。

1947年5月1日，我國最早的自治區——內蒙古自治區成立，這對新中國成立后，我們黨最終確定實行民族區域自治制度起到了重要作用。
1947年4月3日至5月3日，內蒙古人民代表會議在王爺廟（今烏蘭浩特市）召開，會議決定，內蒙古自治政府5月1日正式成立，烏蘭夫當選為自治政府主席。
民族自治是中國共產黨的一貫主張，在中共二大時就確定了。
1949年3月5日至13日，中共七屆二中全會在河北西柏坡舉行。
在會議期間，中共中央有關負責人對內蒙古的行政區劃和自治形式等問題進行了討論。
初步形成了一種意向：撤銷熱河、察哈爾和綏遠三個省，為內蒙古形成東、西部統一的自治區域創造條件。
1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平舉行，會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。
綱領明確規定，新中國以民族區域自治解決國內的民族問題。
1952年10月，經中央介紹政務院批準，察哈爾省撤銷，該省的察哈爾盟和錫林郭勒盟被劃回內蒙古自治區。

1954年3月6日，內蒙古與綏遠省合并。
1954年8月，撤銷寧夏省，將其行政區域并入甘肅省和內蒙古。
1956年1月1日，熱河省撤銷。
熱河省的6旗縣劃歸了內蒙古自治區。
到這一年的6月初，內蒙古基本上恢復了歷史地域。
這期間，中央政府還撤銷了遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安6省，重新劃分為現在的東北三省；將西康省一分為二，西部劃入西藏，東部劃入四川。
1955年10月1日，撤銷新疆省，設立新疆維吾爾自治區；
1958年3月5日，撤銷廣西省，設立廣西僮族自治區（后改為廣西壯族自治區）；
1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區域，成立寧夏回族自治區；
1965年9月9日，西藏自治區成立；
1967年1月2日，天津市重新升為中央直轄市；
1969年，中央縮減了內蒙古的區域，將其東部劃歸黑龍江、吉林、遼寧三省，西部劃歸甘肅省和寧夏回族自治區，內蒙古的區域因此縮小了近一半；
1979年，內蒙古又恢復了歷史版圖。
1984年，建海南省。
1997年，重慶變直轄市。

新中國建立初期，還設立過東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區。
這種行政區基本上是黨、政、軍一體的政權體制。
1953年高饒事件的發生，直接導致了大區制的撤銷。
1954年4月7日，中共中央政治局擴大會議決定撤銷大區一級黨政機關，六大區撤銷。
目前，中國有34個省級行政區，即23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區。

一個省該管多少個縣
2004年，一家媒體載文說，中國的行政區劃改革將在當年內正式啟動，兩年內完成。
基本內容是，全國將劃分成50個省。
報道說，這一消息是民政部某官員在香港接受媒體采訪時透露的。
在此前后，有關區劃改革的傳言不絕于耳。
有說全國將劃為50省的，有說劃為60省的，還有給出詳細的區劃方案的。
這種方案基本原則是把大的省區切分，在幾個省相鄰區取一較大城市作省會，組成新的省，有點類似解放前區劃的樣子。
還提出改革的整體思路：縮省并縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治。
然而主管國家行政區劃事務的民政部卻對此予以堅決否認。
一位不愿透露姓名的民政部官員說：“民政部從來沒有就行政區劃改革問題舉行過會議，這都是媒體自己在炒作。
”
專家也指出，雖然行政區劃改革之說中民政部居于核心地位，但是要將中國現行行政區劃重新劃撥一遍，影響之大，事情之復雜，又豈是民政部這樣一個部所能決定得了的？予以否定理所當然。
盡管如此，不少專家依然看好“行政區劃改革”的說法。
而現實是，不管會不會有大的動作，地方上已經開始就行政區劃進行改動是不爭的事實。
比如撤并鄉鎮。
據民政部發布的資料，自1999年起推動撤并鄉鎮工作，已有25個省完成，共撤并鄉鎮7196個。
而且省轄市的試點也在一些省份展開，例如浙江省的義烏市就是試點之一。
研究中國行政區劃歷史的專家指出，從歷史的角度來看，中國將各省行政區劃范圍縮小，并回歸到省、縣兩級管理應當是一種合理趨勢。
中國行政區劃研究會理事、復旦大學博導周振鶴教授著有《體國經野之道——新角度下的中國行政區劃史》，在歷史行政區劃研究領域影響很廣。
周振鶴說：“從秦朝開始，中央和地方之間的行政管理就是兩級的，歷經2000多年，其間經歷了兩級到多級的3次循環。
”
秦開始郡、縣兩級制度。
漢朝在郡上設立了州，為三級管理。
魏晉南北朝州的作用名存實亡，應看作二級管理。
明朝為三四級混合結構。
清朝取銷州，為省、府、縣三級結構。
民國政府取銷了府，又成了省、縣兩級結構。
這是第二次循環。
“層級多了領導起來不太方便，兩級是最好的，但是如果省面積大了也不方便。
中國現有2000多個縣，最好的設置就是一個省直接管50個縣，而中央管理40至50個省。
”周振鶴說。
我國現有2062個縣級單位，很多省都管理上百個縣。
如河北省有138個縣，河南有110個縣，云南省有119個縣，四川省分出重慶市后還有140個縣。
北京大學歷史系教授、博導兼《歷史地理》副主編李孝聰認為，歷史上，行政區劃的劃分主要根據自然環境，比如河流流域、山谷盆地等，這是為了方便管理。
“我認為秦嶺以南歸陜西省就不合理，因為管理起來不方便，歸四川省比較合適。
”李孝聰說，“但是四川省本身已經很大，也需要劃分。
”
李孝聰主張，省作為最大的行政單位，一是面積不要太大，二是民族文化差異不要太大；太大就分開，不要按照過去的理念在經濟上搞肥瘦搭配。
中山大學行政管理研究中心地方政府與區域公共管理研究室陳瑞蓮教授從法律層面對現行區劃模式提出質疑。
她說：“地市級的管理根本沒有憲法依據。
”
她認為，目前行政區劃改革主要矛頭是向地市一級的改革。
我國1982年在江浙地區開始設立地級市，上世紀80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超過70%的省區設立了地級市。
但是隨后就發現這種體制矛盾很大，主要表現在地級市向縣爭權、爭奪資源和人力，而市的經濟輻射作用并不強。
關鍵是設立地級市于法無據。
“無論是1982年的憲法還是以后進行的修改，都沒有把地級這種行政單位寫進去。
”陳瑞蓮說。

區劃調整應謹慎從事
云南省玉溪市民政局干部肖慧才寫了一篇題為《淺析我國行政區劃調整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心網上發布，其觀點應該看作是得到民政官方基本肯定的。
肖慧才也認為，我國行政區劃現狀及存在的主要弊端主要是：一、行政區劃層次過多，管理層次復雜。
二、行政區劃規模大小差異懸殊。
從人口數量來看，大省近億，小省不足300萬；大縣（縣級市、市轄區）過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。
從面積來看，有3萬多平方公里的省，有20萬平方公里的縣。
就地幅跨度而言，像新疆維吾爾自治區、西藏自治區、內蒙古自治區、甘肅省和黑龍江省，地幅跨度很大，南北跨度或東西相距均在1000多公里以上。
內蒙古自治區更為突出，東西距離2多公里、南北跨距1700多公里。
這些情況的存在，既不利于地方的經濟建設，也不利于國家的行政管理和社會穩定，對國家的長治久安和經濟社會發展都有潛在的消極影響。
改革調整行政區劃勢在必行。
然而，行政區劃事關國家政治、經濟、社會發展全局，是重大戰略性問題。
行政區劃改革調整須根據政治、經濟和行政管理的需要，依照法律規定，在充分考慮經濟地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣等因素的基礎上，綜合考慮，全面權衡，在保持相對穩定的前提下謹慎進行。
在具體實施過程中一定要因地制宜，分類指導，不搞一個標準或一個模式，而是要從實際出發，充分綜合各方面因素。
要本著科學規劃、依法行政、分步實施、確保穩定的原則，按照“有利于區域經濟的形成和發展，有利于城鎮的合理布局和健康發展，有利于增進民族團結和維護社會穩定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的總體思路進行工作。
肖慧才在文章中建議，可以先將地幅跨度較大的新疆、西藏、內蒙古、甘肅和黑龍江五省區作一定調整，將遠離省區中心的偏遠地方就近劃歸鄰省份。
這樣不會增設省級機構，也不會增加財政開支。
其次就是撤銷地級行政區劃，實行省直管縣的體制。
繼續實行撤鄉并鎮，并實行鄉鎮自治。
農村稅費改革以來，鄉鎮政府所剩政務已經不多，而農村拆遷、征用土地補償糾紛層出不窮，如果變鄉鎮為自治這些問題會大幅減少。
總之，行政區劃改革目的應該是精簡行政機構，減少中間環節，減少官員職數，減輕財政負擔，提高行政效率，真正實現“小政府、大社會”的格局。

地名視點 中國行政區劃改革思路

(所屬部門：昆明國旅旅行社客服部)

相關寧都縣問答